Corné van Walbeek est professeur à la School of Economics et investigateur principal du projet “Economics of Tobacco Control”. Ce projet sur les aspects économiques de la lutte antitabac est placé sous la responsabilité de l’Unité de recherche sur le travail et le développement en Afrique australe (SALDRU) de l’Université de Cape Town (UCT). Le ministère national de la Santé sud-africain a proposé la création d’un centre de connaissances au nom du secrétariat de la Convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte antitabac. L’établissement du pôle de connaissances illustre le soutien de l’Afrique du Sud à la convention-cadre de l’OMS et le leadership en matière de taxation du tabac. Corné van Walbeek a participé à l’étude de la situation à Maurice à la demande de VISA, une ONG locale. Il constate que malgré la législation actuelle en matière de lutte antitabac, la mise en œuvre de ces interventions n’a pas toujours été aussi efficace.
Les campagnes visant à réduire la prévalence du tabagisme dans l’île sont à l’ordre du jour national depuis des années. Mais il ne semble pas que le résultat soit significatif. Comment évaluez-vous la situation ?
Maurice s’est bien comporté jusqu’à présent en matière de politique antitabac, mais les résultats, en termes de prévalence du tabagisme, ont été décevants. Maurice est le 15e pays au monde et le deuxième en Afrique à ratifier la Convention-cadre pour la lutte antitabac, le seul traité de santé publique au monde. Maurice a mis en œuvre des politiques antitabac, a interdit la publicité en faveur du tabac, la promotion et les parrainages et a introduit de grands avertissements de santé illustrés sur les emballages de cigarettes.
Cependant, malgré la législation actuelle en matière de lutte antitabac, la mise en œuvre de ces interventions n’a pas toujours été aussi efficace. Les avertissements de santé graphiques sur les paquets de cigarettes sont restés inchangés depuis 2009. L’Organisation mondiale de la Santé recommande une rotation des avertissements tous les trois ans. L’interdiction de fumer dans les lieux publics n’est pas toujours respectée par l’industrie du divertissement, notamment les discothèques et les pubs. Les “Waterpipe lounges” se répandent sur l’île, bien qu’ils soient interdits.
En 2008, Maurice a rationalisé le système de taxe sur le tabac, lourd et inefficace, en une taxe spécifique uniforme, considérée comme la meilleure pratique au monde, et a augmenté le droit d’accise à sept reprises depuis 2008. En termes réels, le taux annuel moyen a été d’environ 7,6% au cours des dix dernières années.
En termes de résultats, la prévalence du tabagisme est encore élevée et n’a diminué que marginalement. Selon l’enquête mauricienne sur les maladies non transmissibles, la prévalence du tabagisme chez les hommes était de 38,5% en 2016, ce qui n’est qu’une baisse légère par rapport à 40,3% en 2008. Chez les femmes, la prévalence du tabagisme était de 4,1% en 2016, contre 3,7% en 2008.
Notre recherche indique deux explications à ce résultat plutôt décevant. D’abord, la bonne croissance économique à Maurice a entraîné une augmentation substantielle du revenu disponible des ménages. L’argent supplémentaire des Mauriciens est dépensé dans le tabac et l’alcool. Ainsi, même si le prix des cigarettes a augmenté, l’augmentation du revenu des ménages signifie que les cigarettes sont devenues plus accessibles.
Deuxièmement, l’industrie du tabac a fixé sur les cigarettes des prix « stratégiques » pour fidéliser ses clients. Le marché de la cigarette à Maurice peut être divisé en trois segments : les marques haut de gamme (comme Camel et Benson & Hedges), les marques populaires (principalement Matinée) et les marques à prix réduits (comme Matelot et Rothmans). British American Tobacco (BAT) a généralement augmenté le prix de vente au détail des marques premium et populaires plus que l’augmentation de la taxe d’accise, mais a augmenté le prix de vente au détail des marques à prix réduits de beaucoup moins que l’augmentation de la taxe d’accise. Grâce à cette stratégie de tarification, BAT a pu augmenter sa rentabilité sur les marques haut de gamme et les marques populaires, et a été en mesure de maintenir, voire de développer son marché, pour les fumeurs sensibles aux prix qui achètent généralement des marques à prix réduit.
Si aucune loi n’indique comment l’industrie du tabac devrait fixer ses prix de détail (autres que le paiement de l’accise et d’autres taxes), la stratégie de BAT en matière de prix est très préjudiciable à la lutte antitabac et à la santé publique. À l’heure actuelle, les marges sur les marques à prix réduits sont assez faibles, ce qui obligerait BAT à augmenter le prix de vente au détail de ces produits. À leur tour, ces prix plus élevés inciteraient les consommateurs pauvres et sensibles aux prix à réduire leur consommation de cigarettes et, éventuellement, à cesser de fumer.
Quel est l’impact de la prévalence du tabagisme sur la santé de la population ?
Les épidémiologistes estiment que le tabagisme est la cause de 7 millions de décès prématurés par an. Fumer provoque divers cancers, maladies respiratoires et cardiopathies. Environ la moitié des fumeurs réguliers meurent prématurément à cause de maladies liées au tabac.
Les économistes ont estimé le coût du tabac en prenant en compte le coût du traitement des maladies liées au tabac, les pertes de revenus du patient et du soignant, le coût des incendies causés par les mégots de cigarettes, etc. Une étude mondiale récente sur les aspects économiques de la lutte antitabac, publiée par le National Cancer Institute aux États-Unis, estime le coût annuel global du tabagisme à 1,4 milliard de dollars américains. Pour les différents pays dans lesquels des études sur le coût du tabagisme ont été réalisées, le coût total du tabagisme se situe généralement entre 1% et 2,5% du PIB.
L’augmentation des taxes et des droits d’accises est-elle une méthode efficace pour dissuader les gens de fumer ?
Oui. Les économistes du monde entier ont étudié les facteurs qui déterminent la demande de tabac et ont constaté que les deux facteurs les plus importants étaient le prix des cigarettes et le revenu des personnes. Alors que les revenus moyens augmentent, les gens ont plus d’argent et peuvent dépenser davantage sur les cigarettes.
La plupart des études suggèrent que pour chaque augmentation de 10% du prix des cigarettes (supérieure au taux d’inflation), la consommation de cigarettes diminue de 4% à 8%. Les jeunes et les pauvres sont plus sensibles aux prix que les personnes plus âgées et les plus riches, car ils ont moins d’argent à dépenser et réduisent ainsi leur consommation d’un pourcentage plus élevé.
Bien que le gouvernement ne puisse généralement pas fixer le prix de vente au détail des cigarettes, il peut avoir un impact substantiel sur celui-ci en augmentant la taxe d’accise. À Maurice, le droit d’accise est actuellement de 102,22 roupies par paquet de 20. Au-delà du droit d’accise, les cigarettes sont soumises à la TVA.
Il existe un consensus, appuyé par des centaines d’études scientifiques, selon lequel l’intervention de lutte antitabac la plus rentable est l’augmentation du droit d’accise. D’autres interventions de lutte antitabac, telles que des lieux publics sans fumée, l’interdiction de la publicité, de la promotion et du parrainage, des avertissements de santé illustrés, des campagnes d’éducation en matière de santé publique et des emballages neutres sont importantes pour « dénormaliser » l’usage du tabac, mais ne sont pas aussi efficaces que les augmentations importantes et conséquentes du droit d’accise. Il n’y a pas de limite logique à l’augmentation de la taxe d’accise.
L’augmentation de la taxe d’accise, et donc du prix de détail des cigarettes, est une intervention de la population. L’augmentation des taxes augmente le prix pour tout le monde. Certaines personnes réagissent à la hausse des prix en réduisant leur consommation et d’autres peuvent arrêter complètement de fumer. D’autres pourraient ne pas être affectés par la hausse des prix et fumer autant de cigarettes qu’auparavant. Pour ces personnes, un commentaire est souvent fait par ceux qui critiquent la hausse des taxes, à savoir qu’un changement du prix des cigarettes n’a aucun impact sur le comportement d’un fumeur et cela est vrai. Cependant, pour une proportion non négligeable de fumeurs, une augmentation du prix des cigarettes modifie leurs comportements.
Vous avez participé à la rédaction d’un rapport intitulé “A Review of Excise taxes on cigarettes in Mauritius” publié cette semaine. Pourriez-vous nous en parler ?
Je suis l’investigateur principal de “Economics of Tobacco Control Project” (ETCP), basé à l’Université du Cap, en Afrique du Sud. Il y a environ un an, VISA, une ONG de santé publique locale, a demandé à l’ETCP de réaliser une étude sur la taxation du tabac à Maurice. Le mandat consistait à analyser l’évolution de la fiscalité du tabac à Maurice sur une longue période (15 ans ou plus) et à analyser l’impact probable d’une augmentation de la taxe d’accise sur le prix des cigarettes, la consommation de cigarettes et les revenus de la taxe d’accise. À ma connaissance, il s’agit de la première étude à mener une analyse à long terme sur la taxation des cigarettes à Maurice.
Avec des collègues de l’Université de Maurice, nous avons pu avoir accès à des informations permettant de reconstituer l’histoire de la taxation du tabac à Maurice. Avant 2008, la structure de la taxe d’accise combinait une taxe spécifique (c’est-à-dire une taxe prélevée sur le nombre de cigarettes) et une taxe ad valorem (c’est-à-dire une taxe basée sur la valeur des cigarettes) et était perçue à des taux différents sur les produits d’origine nationale et cigarettes importées. En 2008, toute la production nationale a cessé à Maurice, à la suite de quoi cette dernière s’est entièrement fondée sur les importations. En 2008, cette structure fiscale inefficace a été remplacée par une taxe spécifique uniforme, dans laquelle toutes les cigarettes, quels que soient leur prix et leurs caractéristiques physiques, sont soumises au même montant de la taxe d’accise. Sur le plan international, cette structure fiscale est considérée comme la plus efficace, car elle est beaucoup plus simple d’un point de vue administratif qu’une taxe ad valorem et est également moins sujette aux manipulations de la part de l’industrie du tabac.
En plus de l’historique de la taxation des cigarettes à Maurice, nous avons également développé un modèle de simulation dans lequel nous avons prédit l’impact probable de différentes augmentations de taxes sur le prix des cigarettes, la consommation de cigarettes et les recettes de la taxe sur le tabac, tous les deux pour une seule année (2019) et pour plusieurs années (2019-2022). Nous avons constaté qu’une augmentation immédiate de 40% de la taxe d’accise augmenterait probablement le prix au détail de 29%, réduirait la consommation de 10% et augmenterait les revenus du gouvernement de 24% d’ici un an. Si l’augmentation initiale de 40% de la taxe d’accise devait être suivie d’augmentations annuelles de 15% au cours des trois années suivantes, la consommation de cigarettes diminuerait probablement de 20% d’ici 2023 et les recettes publiques augmenteraient d’environ 64%. Le rapport a été rendu public le 10 décembre et est disponible en ligne sur www.atca-africa.org.
Les augmentations de taxes sur le tabac augmentent les revenus du gouvernement mais peuvent avoir un impact sur le coût de la vie d’une catégorie de consommateurs ? Comment parvenir à un équilibre ?
L’augmentation du droit d’accise sur le tabac devrait viser principalement à réduire la consommation de tabac. Toutefois, la hausse de la taxe d’accise a un effet secondaire très agréable : elle génère des recettes supplémentaires pour le gouvernement.
Les fumeurs peuvent réagir de trois manières différentes à une augmentation des prix de la cigarette : (1) arrêter complètement de fumer, (2) réduire la consommation de cigarettes et (3) ne pas modifier le comportement tabagique, mais plutôt réduire d’autres dépenses. Pour le premier groupe de fumeurs, l’augmentation des taxes et/ou des prix est clairement positive. Des études ont montré que la plupart des fumeurs regrettent d’avoir commencé à fumer et veulent cesser de fumer, et que, pour certains fumeurs, une forte augmentation du prix pourrait être le facteur déclenchant. L’argent qu’ils ont déjà dépensé en tabac peut maintenant être dépensé ailleurs. Pour le second groupe, l’impact d’une augmentation de taxe sur le coût de la vie dépend de la mesure dans laquelle une personne réduit sa consommation en réponse à la hausse des prix. S’ils réduisent beaucoup leur consommation, l’impact de la hausse des prix sur leurs dépenses totales en cigarettes est limité.
Pour le troisième groupe de fumeurs, l’augmentation des prix induite par les accises sera négative, car les dépenses supplémentaires en cigarettes signifieront que moins d’argent sera disponible pour les autres dépenses des ménages. Des études menées en Inde, au Kenya et en Afrique du Sud ont montré que la nourriture (en particulier celle consommée de manière disproportionnée par les enfants, comme le lait) et l’éducation sont souvent évincées par les dépenses en tabac.
Le gouvernement peut atténuer l’impact de la hausse des taxes sur les pauvres qui ne peuvent ou ne veulent pas arrêter de fumer en ciblant les revenus supplémentaires sur les groupes vulnérables. Aux Philippines, par exemple, le gouvernement a utilisé les recettes supplémentaires tirées de la taxe sur le tabac pour financer un programme national de santé destiné spécifiquement aux pauvres.
Un grand nombre d’études ont examiné dans quelle mesure les fumeurs de différents groupes de revenus réduisent leur consommation de tabac lorsqu’ils sont confrontés à une augmentation de prix. Les preuves montrent clairement que les ménages les plus pauvres, en moyenne, sont plus sensibles au prix que les ménages les plus riches. En tant que groupe, les pauvres bénéficient d’augmentations d’impôts. Une étude récente publiée dans Tobacco Control et menée par des collègues de l’Université du Cap et des responsables du ministère mauricien de la Santé a montré que cela était également vrai à Maurice : les ménages pauvres réduisent beaucoup plus leur consommation de cigarettes lorsqu’ils sont confrontés à des prix des cigarettes plus élevés que ceux des ménages plus riches.
Quels sont vos points de vue concernant le tabagisme chez les jeunes et les étudiants ?
Les jeunes et les étudiants ne devraient pas fumer. Dans le même temps, ils constituent des cibles cruciales pour l’industrie du tabac. Des études ont montré que presque tous les fumeurs commençaient à fumer avant l’âge de 25 ans. Une fois que les jeunes deviennent dépendants, l’industrie du tabac dispose d’un revenu quasiment garanti pendant de nombreuses décennies.
Des scientifiques de diverses disciplines ont étudié les raisons pour lesquelles les gens commencent à fumer. Il existe de fortes preuves que le prix des cigarettes a un impact important sur l’initiation au tabagisme, en particulier chez les garçons. La décision des femmes de commencer à fumer dépend moins du prix des cigarettes que de la décision des hommes, généralement parce que les filles obtiennent leurs premières cigarettes de leur petit ami et / ou de leurs frères.
Toutefois, des études portant sur la prévalence du tabagisme (et pas seulement sur la décision de commencer à fumer) ont montré que les jeunes sont beaucoup plus sensibles au prix que les adultes. Ces résultats fournissent un appui très fort à l’utilisation de taxes d’accise accrues comme moyen de réduire le tabagisme chez les jeunes. L’augmentation des taxes sur le tabac est particulièrement bien ciblée pour protéger la population la plus vulnérable de la société, à savoir les jeunes.
À Maurice, les autorités luttent contre le trafic de drogue et contre les drogues synthétiques disponibles à un prix très bas. La lutte contre le tabagisme ne va-t-elle pas amener les fumeurs à recourir à des drogues illicites plus dangereuses que le tabac ?
De nombreuses études ont montré que le tabac était une « drogue d’entrée » pour les autres drogues. Je n’ai pas une perspective globale, mais en Afrique du Sud, il est prouvé que les consommateurs de drogues dures ont commencé par le tabac, puis sont passés à la marijuana /cannabis, puis à des drogues plus dures telles que la cocaïne, l’héroïne et la méthamphétamine. Si cette relation est de cause à effet, il va sans dire qu’une réduction de la consommation de tabac réduira le nombre de personnes qui « passeront » à des drogues plus dangereuses.
Qu’en est-il de l’éducation ? L’interdiction est-elle suffisante pour décourager le tabagisme ?
Les preuves scientifiques indiquent que l’éducation sur les effets négatifs du tabac sur la santé n’est pas très efficace pour réduire la consommation de tabac. L’industrie du tabac le sait aussi. L’industrie du tabac ne plaiderait pas en faveur d’une politique si elle savait qu’elle était efficace. Pour cette raison, on plaide souvent pour davantage de campagnes d’éducation et, dans certains pays, on a dépensé des sommes considérables en campagnes publicitaires pour avertir les jeunes des dangers du tabagisme et les informer que fumer est réservé aux adultes.
Bien que le tabac crée une forte dépendance et provoque la mort prématurée de millions de personnes chaque année, la plupart des économistes ne proposent pas l’interdiction de la vente de produits du tabac. La prohibition de l’alcool aux États-Unis au cours des premières décennies du XXe siècle a provoqué de nombreux bouleversements sociaux et criminels et n’a finalement pas permis de réduire efficacement la consommation d’alcool. La prohibition a laissé une marque indélébile sur l’esprit des régulateurs de la lutte antitabac et des économistes. Une interdiction du tabac le conduirait simplement dans la clandestinité et ferait que des criminels de type mafieux exploiteraient une industrie rentable et non taxée. Une bien meilleure option serait de réglementer strictement le secteur. Dans de nombreux pays, cela se produit et il en résulte une diminution constante de la consommation de tabac. Un certain nombre de pays planifient sérieusement une stratégie en fin de partie, dans laquelle la prévalence du tabagisme chutera à des niveaux insignifiants (généralement considérés comme inférieurs à 5%).
Quel message pour Maurice ?
Le message pour Maurice est très clair. Le commerce illicite des produits du tabac n’est pas un problème fiscal, mais un problème de corruption et de systèmes administratifs médiocres. D’après ce que j’ai compris, Maurice ne souffre pas d’un commerce illicite de cigarettes bien développé. Keep it like that! Cependant, cela nécessite une grande vigilance de la part des autorités fiscales, douanières et policières mauriciennes.